2019년 기해년이 밝았다. ‘황금돼지해’라고 지칭되는 만큼 모두들 특별한 복을 기대하고 있다고 하지만 그만큼 삶의 무게가 절박하다는 말로 들리기도 한다. 그 어느 때보다도 높은 기대 속에서 출범했던 현 정부는 그 기대에 화답하듯 “내 삶을 책임지는 국가”를 국정과제의 주요 목표로 제시하고 ‘모두가 누리는 포용적 복지국가’를 국정전략으로 추진하고 있다. 하지만 고용이나 소득에서 나타나는 지표는 개선이 잘 보이지 않고, 고된 삶에 대한 절망의 목소리는 여전히 높아 보인다. 이러한 상황은 국제지표에서도 드러나고 있다. OECD의 더 나은 삶의 지표(Better Life Index)는 38개국 중 29위에 그치고 있고, 이러한 순위는 매년 하락하고 있는 추세를 보이고 있다.
이러한 문제에 대해서 정치권과 언론은 주로 경기부진과 고용한파를 지적하고 있지만 취약한 복지의 문제가 오히려 핵심적인 원인일 수 있다. 사실 여전히 유지하고 있는 3% 내외의 경제성장률은 선진국에 비해서 나쁜 수치가 아니다. 오히려 선진국의 경우 2% 이상의 경제성장률이면 경제가 안정적이라고 평가하는 것이 통상적이다. 하지만 아직도 국내총생산 대비 사회지출 수준이 OECD 최하위 수준을 벗어나고 있지 못하는 우리나라에서는 3%의 경제성장이 문제의 상황이 되고 있는 것이다.
이 때문에 복지가 확대되는 것은 불가피한 선택이고 지속적인 확대가 일어나고 있다. 상식적으로 보면 이러한 복지의 확대는 사회복지계에 있어서는 새로운 기회가 될 법하다. 하지만 현실에서 나타나는 것은 사회복지계에 기회이기보다는 새로운 도전을 안겨주고 있다. 그렇다면 2019년 새해를 맞아 사회복지계가 직면한 이러한 도전은 무엇이고 어떻게 해쳐나가야 할 것인가를 따져보기 위하여 먼저 이러한 변화의 배경을 간략하게 살펴본 다음 사회복지학계와 실천현장의 도전과 과제를 순서대로 톺아보도록 하겠다.
고속성장과 가족에 의존한 복지의 붕괴
우리나라는 과거 반세기 동안 성공적인 고속성장의 신화를 이루어왔던 것이 사실이고, 또 다른 한편으로 그 신화에 발목을 잡혀있는 것도 사실이다. 세계 최빈국의 어려움을 극복하고 급속한 경제성장으로 세계 10위권의 경제대국으로 발돋움 하였지만 그만큼 우리 사회의 문제조차도 고속성장 이외의 해법에 익숙하지 못하다. 현실적으로도 2000년대 이후 우리는 이미 선진국과 같은 저성장 국면에 들어섰고, 더 이상 고속성장이 가능하지도 않지만 국민의 삶의 문제에 있어서는 다시 경제문제에만 집착하는 관성을 벗어나지 못하고 있는 것이다.
그러한 와중에 국민의 삶은 더욱 가혹하게 피폐해지고 있다. 급속한 경제성장이 무너진 상황에서 또 다른 삶의 축은 가족이었지만 이마저도 붕괴되고 있다. 가족 수도 많았거니와 고속성장 시대에 누군가는 성공을 해서 나머지 가족을 먹여 살리는 구조가 존재했었지만 저성장 구조에서는 나 이외에 다른 가족을 돌볼 여유는 그만큼 없어지게 된 것이다. 그와 동시에 과거의 한 가구에는 4~5명이 있어 양육이나 사고, 질병 등으로 누군가를 돌봐야할 때 다른 누군가는 돌보고 또다른 누군가는 소득활동을 할 수 있었지만 이제는 1~2인 가구가 주된 가구구성으로 누구하나를 돌봐야하는 상황이 생기면 돌볼 사람이 가구 내에 아예 없거나 소득활동을 포기해야 하는 위기상황을 맞게 되는 상황이다.
이러한 사회적 변화를 반영하듯 최근 OECD 사회지표에서 이미 최악의 지표로 알려진 최고 수준의 자살율과 최저수준의 삶의 만족도와 출산율 이외에 사회적 고립도 역시 최저 수준으로 나타나고 있다. 그 중 특히 가장 부양부담이 큰 50대의 경우 ‘믿고 의지할 가족이나 친구가 있는가’란 질문에 34개국 중 34위로 가장 심각한 사회적 고립상태를 보이고 있는 것이다. 결론적으로 말하면 이제는 더 이상 전통적으로 우리나라 국민들이 삶에 있어 의지하던 경제성장도 가족도 그 역할을 하지 못하는 상황을 목도하고 있는 것이다. 우리가 잘 알고 있듯이 출산에서 시작하여 각종 질병, 장애, 노화, 주거, 실업 등등 삶은 위험으로 가득하지만 여전히 낮은 복지수준 아래 아무런 의지할 곳이 없는 불안에서 벗어날 수가 없기 때문에 국제적으로 낮은 삶의 지표는 당연한 귀결이라고 할 수 있는 것이다.
복지의 확대와 사회복지학계에 대한 도전
이러한 상황에서 국가의 역할은 지속적으로 확대될 수밖에 없다. 매년 정부는 예산시기 마다 복지예산 증액을 강조하고 있으며 2019년 예산에서도 보건복지 예산이 처음으로 15%를 넘어갔다는 점을 내세우고 있다. 여전히 국제적 비교에서 경제규모에 비해서 복지지출은 최저수준이라고 하지만 그래도 부족하나마 우리나라에서 복지부문의 규모는 계속 커지고 있는 것이다. 이러한 상황은 사회복지계에도 새로운 도전을 던져주고 있다. 과거에 복지가 정말 없던 시절에는 단지 복지가 필요하다는 주장만으로, 어떤 복지라도 확대해야한다는 당위성만으로 사회복지계의 목소리가 의미가 있었다면 이제는 어떻게 더 효과적으로 복지를 할 것인가에 대한 보다 구체적인 질문에 답을 요구받게 되고 있는 것이다.
그러한 측면에서 이제 복지와 관련된 쟁점은 매우 논쟁적이 되어가고 있다. 과거와 같이 복지확대 주장과 반대의 주장이 맞붙는 단순한 구조가 아니다. 보수나 진보, 보편적 복지나 선별적 복지와 같이 이분법적 논쟁의 구조가 아닌 것이다. 논쟁은 어떤 복지를 어떻게 할 때 더욱 효과적인 것인가에 대한 질문으로 넘어가고 있다. 복지냐 경제성장이냐의 논쟁에 있어서도 단순한 양자택일의 문제라기보다는 어떠한 복지를 통해 경제문제를 해소해갈 수 있을 것이냐, 또는 어떠한 경제를 통해 복지의 문제를 해소할 수 있을 것이냐의 문제로 질문이 바뀌고 있다. 이번 정부 들어서 가장 뜨거운 쟁점이 되고 있는 ‘소득주도 성장론’ 역시 이러한 맥락에서 제기되고 있는 것이라고 할 수 있다.
이러한 상황에서 사회복지학계는 단순한 선진국 따라잡기 수준 이상의 대안과 근거를 제시하기를 요구받고 있다. 단순한 선진국 학계의 이론 수입상을 넘어 더욱더 깊은 한국사회에 대한 분석과 이론적 설명을 요구받고 있다. 단지 선진국 사례만을 근거로 어떤 정책 대안을 제시하거나 선진국 학계의 이론만 빌려서 우리나라 데이터에 적용하는 수준의 연구를 넘어서 우리나라의 제도적 맥락에서 더 효과적인 진전된 대안을 논증적이거나 실증적 근거를 통해 제시하고, 우리사회의 역사적이고 경험적 분석이나 보다 정치한 비교학적 연구를 통하여 우리사회에 맞는 이론적 설명을 내놓는 시도가 필요해진 것이다. 이렇게 사회복지가 중요한 사회영역이 되어가면서 사회복지가 다양한 학문영역에서의 논쟁에 노출되고 있는 것과 동시에 다양한 측면의 연구와 분석의 대상이 되고 있기 때문에 사회복지학계에서도 그만큼 더욱 치열한 고민과 연구가 절실해지는 것이다.
국가 역할의 확대와 사회복지 실천현장에의 도전
복지확대는 사회복지학계 뿐만 아니라 실천현장에도 새로운 기회보다는 도전을 안겨주고 있다. 과거의 복지가 턱없이 부족하기만 하던 시절에는 사회복지계의 실천이 거의 전부나 마찬가지였다. 하지만 국가의 역할이 확대되면서 한편으로서는 과거의 사회복지서비스가 사회서비스로 제도화되기 시작하고, 다른 한편으로는 국가가 사회복지에 직접 나서기 시작하면서 사회복지 실천현장은 이중삼중으로 새로운 도전에 직접적으로 직면하고 있는 것이다. 이러한 도전의 상황은 날이 갈수록 해소되고 있다기보다 더욱더 심화되고 있는 형국이다.
과거의 역사로 거슬러 올라가면 국가의 역할이 부재한 상황에서 지역사회에서 복지의 역사는 시작되었었다. 일제 강점 이후 한국전쟁을 거치면서 국가가 제기능을 하지 못하는 상태에서 복지의 역할은 국제원조단체가 대신했었고, 이들이 떠난 후에도 경제성장이 우선이었던 국가가 아니라 민간 사회복지계가 역할을 떠안았다. 그 이후에도 국가가 직접 개입하기 보다는 보조금을 주고 위탁하는 방식으로 민간 중심의 실천현장이 형성되고 발전되어 왔었다. 그래서 지역사회에서 복지란 이렇게 형성된 비영리 민간 사회복지가 거의 독점적으로 담당하는 영역이었던 것이다.
하지만 앞서 기술하였듯이 국가의 역할 확대가 요구되면서 2000년대 중반부터는 사회서비스 제도화가 진행되었다. 무의탁 무연고 노인이나 저소득 독거노인 대상 복지 아니면 여가활동 정도에 그쳤던 노인복지 영역은 장기요양보험제도 도입과 함께 보편적인 복지 영역으로 비약적으로 확대되었다. 역시 저소득 취약계층을 위한 지원정도에 머물렀던 다른 복지 영역들도 사회서비스 바우처 제도를 통하여 아동, 정신보건, 장애인 등 각 영역에서 제도적 확대가 급격하게 이루어졌다. 이렇게 확대된 영역에서는 기존의 비영리 민간복지가 중심이 아니라 영리사업자를 중심으로 한 새로운 주체들이 대거 영입되었다. 기존의 비영리 민간중심의 복지 예산 규모가 수천억 원 정도라면 이렇게 제도화된 사회서비스는 수 조원 규모로 지역사회 복지에 있어 전통적인 실천현장은 오히려 일부분에 불과하게 된 것이다.
그와 동시에 2012년부터 시·군·구 기초 지방자치단체 단위에서부터 도입되기 시작하여 이제는 읍·면·동 단위까지 확산되고 있는 통합사례관리는 실천현장에 또 다른 도전을 안겨주었다. 제도화된 사회서비스 이외의 영역에서 조차 전통적인 비영리 민간복지가 담당해왔던 부분을 정부가 직접 통합사례관리라는 이름으로 개입하기 시작한 것이다. 이전의 사례관리는 민간부문의 실천방법론으로 인식되어 왔지만 정부가 이를 그대로 정부조직을 통해 활용하기 시작하면서 지역사회 인식이나 지위의 측면에서 훨씬도 우위에 있을 수밖에 없는 정부의 사례관리에 자원이나 역할을 빼앗기는 상황이 벌어진 것이다. 지역에 따라서는 자체적인 조정과정을 통해 이러한 문제를 해소하는 경우도 있지만 앞으로도 찾아가는 보건복지서비스, 공공 사례관리 개편 등으로 인해 이러한 문제는 더욱 심화될 가능성이 여전하다.
수세적인 영역 지키기를 넘어선 공세적인 역할 찾기
하지만 지금까지 사회복지 실천현장에서의 대응이나 논의는 매우 제한적이고 수세적이었던 것이 사실이다. 전문성이나 기득권을 내세워서 자신의 영역 지키기에 급급해온 측면이 없지 않은 것이다. 하지만 엄밀히 따지고 보면 민간 사회복지계는 한 번도 제대로 민간이었던 적은 없었다. 출발에서부터 정부가 해야 할 복지의 역할을 대행해왔던 우리나라 비영리 민간복지는 국가의 역할이 확대되고 있는 지금까지도 대행의 역할에서 벗어나 민간의 역할을 찾아가기 보다는 점점 좁혀 들어올 수밖에 없는 대행적 역할을 여전히 쥐고 지키는 데에 머물러 있는 형국인 것이다.
원칙적으로 따지자면 정부와 민간의 핵심 역할은 엄연히 다르다. 복지가 제대로 이루어진다면 정부가 담당해야 하는 것은 국민이 인간다운 삶을 유지하는데 필수적인 기본적 욕구를 보장하는 것이다. 제도적 기반과 행정적 체계를 가지고 있는 정부는 일정한 재정을 가지고 제도적인 자격조건을 기준으로 이런 기본적 욕구를 적정한 수준에서 충족시킬 수 있는 주체이고 이러한 역할을 해야하고, 또 그만큼 잘 수행할 수 있는 조직이다. 반면 제도적 제약과 행정적 경직성에서 상대적으로 자유로운 민간은 이러한 제도적 수단으로 보장하는 것보다는 보다 혁신적이고, 유연하고, 선제적인 다양한 프로그램과 개입을 통하여 이러한 기본적 욕구의 발생 자체를 예방하거나, 완화시키거나, 악화를 막아 궁극적인 삶의 질을 구현시킬 수 있는 주체이다. 대신에 민간은 공공의 지원이나 자발적인 기부 등에 의존하고 있기 때문에 일정수준으로 욕구를 보장하는 역할은 민간이 할 수 없는 일이다.
그런데 애초에 복지에서 국가의 역할이 거의 부재했던 우리나라에서는 오히려 민간에게 기본적 욕구의 문제가 맡겨져 왔었다. 기본적인 생계나 보호가 필요한 문제들을 민간이 맡아왔던 것이다. 이러한 상황에서 기본적인 돌봄이나 지원의 부분이 사회서비스로 제도화되고, 주로 기초생활보장제도 사각지대의 비수급 빈곤층을 발굴하고 보호하는 통합사례관리는 정부가 제 역할을 찾아가는 것이라고 할 수 있다. 그렇다면 그와 동시에 기존에 그 역할을 담당해왔던 비영리 민간복지에게는 이제부터 제대로 정부의 대행자가 아닌 민간으로서의 역할을 할 수 있도록 길을 열어주어야 당연한 방향이어야 할 것이다. 하지만 여전히 지침이나 평가에서는 과거의 대행자로서의 틀을 유지하면서 정작 대행자의 역할은 가져가는 셈이니 국가 역할의 확대가 민간 사회복지의 새로운 기회가 되기보다는 치명적인 존재에 대한 위협으로 다가오고 있는 것이다.
하지만 민간 사회복지계에서도 이러한 상황에 대해 기존 영역을 지키려는 방어적 접근에서 크게 벗어났다고 보기는 어렵다. 국가 역할의 확대는 전체 사회복지적 차원에서는 바람직한 변화이고 이로 인해서 기존의 주체의 역할분담은 변화될 수밖에 없고 변화해야 됨에도 이러한 변화에 대한 인식이 부족했던 것도 사실이다. 그래서 확대되는 국가의 역할을 인정하면서 그에 따른 새로운 민간의 역할을 주장하기보다는 대행적 민간의 지위를 고수하고 그 안에서 전문성을 강조하여 우위를 주장하는 정도에 그치는 한계를 보이고 있는 것이다.
물론 정부의 책임 역시 가볍지 않다. 정부의 역할을 확대하면서 정부가 제 역할을 찾아가는 방식보다는 민간이 대행해왔던 방식을 그대로 따라하여 역할의 충돌을 더욱 조장하고 있다. 쉽게 말해 읍·면·동의 복지영역이 확대되면서 읍·면·동 주민센터가 민관후원을 조직하고, 사회프로그램을 운영하고, 캠페인성 사업을 벌이면서 오히려 민간 복지관과 구분이 안 되는 행태가 벌어지고 있는 것이다. 정부가 민간이 대행해왔던 기본적인 지원이나 보호를 직접 하게 된다면 이러한 민간의 접근방식이 아니라 제도적인 보장성을 강화해야 하겠지만 정작 필요한 제도적 개편이나 재정확보는 미진한 가운데 민간의 방식을 그대로 차용하고 있는 것이다.
민관 충돌의 모순적 상황을 넘어서 분담과 협력의 시너지 효과를
복지확대의 시대에 사회복지계가 실천영역에서 제 역할을 찾아가기 위해서는 이러한 모순적 상황에 대해서 명확하게 인식할 필요가 있다. 그래서 이를 명확하게 지적하고 정부는 정부의 방식으로 정부의 역할에 충실할 것을 요구하면서 민간 실천영역이 본래 했어야 했던 역할을 시대에 맞게 확보해 가는 보다 공세적인 접근을 해야하는 것이다. 민간 복지영역이 그에 맞는 선제적이고, 유연하고, 혁신적이고, 다양하고, 지역사회에 밀착된 다양한 개입과 활동을 할 수 있을 때 정부의 부담은 그만큼 줄어들고, 국민의 삶의 질이 높아지는 효과성은 더욱 강화될 것이다. 정부의 기본적 욕구에 대한 보장이란 인간다운 삶을 어렵게 만드는 기본적 욕구의 문제가 발생한 이후에 대한 사후적 개입의 성격을 가지고 있지만 민간의 선제적이고 혁신적인 개입이란 그러한 욕구 상황의 발생 자체를 막거나 지연시키거나, 완화시키는 역할을 하게 되기 때문이다.
그렇기 때문에 민간 사회복지계는 정부의 역할에 동원되기 보다는 민간의 활성화를 위한 지원을 요구할 수 있다. 현재의 상태는 정부가 정부의 역할을 하면서 민간 자원을 동원하는 모습이다. 하지만 우리가 지향해야할 모습은 정부가 정부로서 책임져야할 역할을 분명히 하면서 그 부담을 줄이기 위해서라도 민간이 민간으로서의 역할을 더욱 더 잘 할 수 있도록 지원하고 촉진하도록 하는 것이다. 그렇게 할 때 급속한 고령화 등으로 의료비용의 폭증 등 국가로서의 부담이 지속적으로 높아갈 수밖에 없는 부담을 해소해 가면서도 국민의 삶의 질은 높여갈 수 있는 정부부문과 민간부문 복지의 역할 분담과 협력을 통한 시너지 효과를 기대할 수 있을 것이다.
기고 월간 복지저널 신년특집: 2019년 사회복지계에 바란다 “복지확대의 시대, 새로운 도전과 과제는?“
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