제1절 서론
1. 지역사회서비스 투자사업의 성격
지역사회서비스 투자사업(이하 지투사업)은 2007년 사회서비스 전자바우처 제도가 전면적으로 시행될 당시 지역사회서비스 혁신사업으로 출발하였다. 당시 노인 생활지원서비스, 장애인 생활지원서비스, 산모 생활지원서비스 등 4대 바우처 사업과 함께 시작이 되었지만 예산 규모나 그 대상의 규모면에서 다른 사업의 두 세배 정도에 달하는 가장 큰 규모의 사업이었다(강혜규. 2007). 그만큼 지투사업은 여러 가지 면에서 사회서비스 전자바우처 사업의 핵심적인 사업 영역이었던 것이다.
우선 지투사업은 이를 추진했던 노무현 정부의 정책 기조와 가장 잘 부합하는 사업이었다. 노무현 정부는 사회지출 확대에 적극적이면서 지방분권화를 추진하였다. 사회서비스 전자바우처 사업을 통하여 사회지출을 확대하면서도 지역에서 자율적으로 필요한 사업을 자체개발할 수 있는 지투사업은 상반될 수 있는 이 두 가지 정책방향을 모두 충족시키는 것이었다. 게다가 지역 문제에 대한 선제적 개입을 강조하는 지투사업은 그 당시 정부의 새로운 어젠다로 떠올랐던 사회투자전략(김연명, 2007)의 일환으로도 여겨졌다.
또한 사회서비스 전자바우처 사업은 우리나라가 상대적으로 미진했던 사회서비스를 새로운 산업으로 육성함으로써 일자리를 창출하겠다는 목표를 가지고 있었다(이재원, 2009). 기존의 공급자 지원방식이 아니라 수요자 지원방식으로 시행되는 바우처 사업을 통하여 다양한 민간 공급자들이 사회서비스 시장에 진출할 수 있고, 경쟁을 통해서 품질을 혁신함으로써 고부가가치 산업으로 발전할 수 있다는 것이 사회서비스 산업화의 논리였다. 그러한 측면에서 지투사업은 핵심적인 위치를 차지하고 있었다. 사회서비스 시장을 형성하고 활성화하는데 있어서 지역의 수요에 따라 새로운 서비스를 창출해내고 고부가가치 산업으로 발전할 수 있는 유연성을 가장 크게 가지고 있는 것이 바로 지투사업이었기 때문이다. 이러한 특징 때문에 노무현 정부 이후 복지보다는 시장에 친화적이라고 인식되는 이명박 정부와 박근혜 정부에서도 지투사업은 여전히 사회서비스 사업의 핵심으로 자리 잡을 수 있었다고 할 수 있다. 그렇게 지투사업은 계속 확대되고, 2013년에는 지역사회서비스투자사업과 함께 산모신생아건강관리지원사업, 가사간병방문지원사업까지 더하여 지역자율형 사회서비스 투자사업으로 재편되었다.
하지만 이러한 복합적인 특징 때문에 사업을 운영하는 데 있어 가장 어려움을 겪는 영역이 되기도 하였다. 대부분의 국가사업은 물론 복지사업에 있어서도 지방자치단체는 중앙정부의 정책과 지침을 그대로 집행하는 역할을 수행할 뿐이었다. 하지만 지투사업은 ‘지역자율’로 스스로 기획하고, 새로운 서비스를 개발하여 지역사회의 욕구에 대응해야할 뿐만 아니라 이를 통해 사회서비스 시장을 활성화하고, 서비스의 산업화도 추구해야하는 다른 정부사업과는 전혀 다른 역할을 요구받고 있다. 그렇기 때문에 이 사업을 책임지는 광역시도별로 사회서비스 지원단이라는 새로운 조직을 만들기에 이르렀고, 매년 사업을 계획하고, 그 실적을 보고하면서 2013년부터 이에 대한 평가는 단순한 정량중심의 평가가 아니라 사업의 기획과 운영을 종합적으로 고려하여 지자체의 정책 기획능력과 사업추진력을 향상시키기 위한 과정으로 진행되어오고 있다(박세경 외, 2014).
2. 연구 개요
2013년 지투사업 평가부터 위탁연구를 통해 전문평가단을 구성하여 각 시도별로 사업의 기획과 운영 및 성과 등에 대한 컨설팅을 겸하여 진행하면서 짧은 기간이지만 지자체의 기획과 사업추진능력에 괄목할만한 변화가 있었다고 평가되고 있다. 하지만 지역자율에 의해 진행되는 사업의 특성상 불가피하게 지역별로 편차가 발생하고 있으며 더욱이 문제가 되는 것은 사업의 방향에 대해서도 일정 수준 혼란이 있는 것도 사실이다.
이러한 혼란은 지역자율형 사업으로서 역시 불가피한 측면이 있다고 하더라도 앞서 언급한 바와 같이 사업 자체가 매우 복합적인 목적과 성격을 가지고 있기 때문에 발생하는 측면도 존재하고 있다. 단순한 역량의 차이나 세부적인 추진 방향에 있어서의 다양성이 아니라 근본적인 정책방향이나 목적에 대한 혼란이라면 결국 사업의 효과성을 저해할 수 있는 한계가 될 것이다. 다시 말해 사업의 특성상 발생하는 다양성은 장기적으로 사업의 혁신을 추동할 수 있는 원동력이 되지만 사업 자체의 방향과 목적에 대한 혼란은 사업의 정당성을 위협할 수 있는 문제가 되는 것이다.
따라서 이 연구에서는 현재의 평가가 본격적으로 시작되었던 2013년부터 지난 해 2015년까지 3년 간 평가과정에서 각 시도별로 제출되었던 연간 추진계획서와 실적보고서에 대한 질적 분석을 통하여 사업의 방향과 목적에 대한 혼란이 있는지 진단하고, 기획과 운영 및 성과에 있어 유의미한 사례들을 추출하여 보다 효과적인 정책 추진을 위한 정책 방향과 과제를 구체적으로 도출하고자 한다.
김보영. 2016. “사회서비스투자사업 시도 계획서 및 보고서 내용분석”. 빅세경 외. 「2016년 지역자율형 사회서비스투자사업 성과평가」. 보건복지부･보건사회연구원
늘 새로운 물결 