책임 있게 보살피는 지역사회 만들기

[신정부 지역정책, 이렇게 가야한다] 복지·여성·청소년


들어가며

그 어느 때보다도 치열했던 대통령선거는 새누리당 박근혜 후보에 대한 국민의 선택으로 마무리되었다. 하지만 진정한 시작은 이제부터다. 새로운 정부에 대한 방향을 설정하는 지금 이 시기는 실질적으로 가장 많은 일이 이루어지고 결정될 수 있는 시기이기도 하다. 집권기간은 5년이지만 지금 이 시기에 어떻게 정책의 방향을 잡느냐에 따라 그 5년이 결정된다고 해도 과언이 아니다. 다시 말해 지금 얼마나 정책의 방향을 잘 잡느냐에 따라서 정권의 성패가 결정된다는 것이다.

기실 치열했던 선거만큼이나 새 정부에 대한 국민의 기대는 크다. 97년 경제위기 이후 대한민국은 전에 없던 양극화와 고령화, 저출산 등 극심한 사회문제에 직면하고 있다. 김대중 정부의 복지확대 이후 노무현 정부가 들어섰지만 양극화는 더욱 심해지고 노인빈곤율은 치솟는 등 국민의 어려움은 극심해졌고 민심은 등을 돌렸다. 그 다음 경제성장에 대한 기대를 품고 앞도적인 지지로 이명박 정부가 들어섰지만 뒤이어 세계 금융위기가 들어닥쳤고 이제 우리나라 경제는 만성적인 저성장 구조가 자리잡아가고 있다.

그 때문에 이번 선거에서는 보수와 진보를 막론하고 실질적인 국민들의 삶의 개선을 주장했다. 진보의 전유물처럼 여겨지던 복지는 이제 시대적 과제가 되어버린 것이다. 특히 박근혜 당선자는 국민행복시대를 열겠다며 민생부터 챙기는 정부가 되겠다고 약속했다. 그에 걸맞게 그의 공약집에도 복지와 여성, 청소년들을 위한 다양한 공약을 내세우고 있다. 그렇다면 지역의 차원에서 박근혜 정부가 만들어나가야 할 정책은 무엇인가. 지역에서 직면하고 있는 이들의 문제를 살펴본 다음 박근혜 당선인의 공약을 중심으로 새정부의 정책 방향을 분석해 보고 마지막으로 어떻게 발전시켜야 할지에 대해 제안해보도록 하겠다.

지역복지 정책의 본격화, 그러나 여전히 방치된 지역주민의 삶

기실 2007년 장기요양보험과 사회서비스전자바우처 정책이 시작되기 이전에는 지역복지정책이라는 것은 매우 미미한 수준이었다. 정부가 직접 정책적으로 나서기 보다는 민간 시설이나 복지관에 그 역할이 떠맡겨져 있었고, 정부는 운영비를 지급하는 수준에 그쳤다. 다시 말해 지역 복지의 문제에 대해서 정부가 책임을 지기 보다는 민간기관들을 앞세워 뒤에 숨어있었다고 해도 틀린 말이 아니다. 그러다보니 지역복지 정책이라고 할 만한 것이 거의 없었고, 누가 어떤 서비스를 어떻게 받는가는 거의 민간 복지기관이 법적으로 허용된 범위만 벗어나지 않는 한 거의 알아서 하는 것이었다.

하지만 2000년대 초반부터 2007년까지 복지예산 중 주로 지역복지와 관련이 되는 사회서비스 예산은 주택부분을 제외하고 연평균 35%이상 가장 큰 폭으로 증가하기 시작하였고, 2007년부터는 장기요양보험과 사회서비스 전자바우처와 더불어 계속 증가하여 90년대만 해도 정부예산의 2%정도에 불과했던 사회서비스 예산은 그 배 이상이 증가하여 2009년에는 5.6%에 이르고 있으며, 2011년 사회서비스 예산은 7개 부처 8조 9천억원에 이르고 있다. 이와 더불어 사회서비스 공급 인프라도 대폭 확충되어 장기요양보험만 해도 제도 초기 2008년에 제공기관이 8천여개소에서 2011년 만 5천여개소로 두 배가까이 늘어났으며 사회서비스 전자바우처 공급기관도 제도 초기 2007년에 1,200여개소에서 2011년에는 거의 5천여개소에 이르러 4배 가까이 증가하였다.

그러나 이러한 증가에도 불구하고 여전히 증가하는 사회적 욕구와 문제에 대응하는데는 부족한 것으로 나타나고 있다. 아직 사회서비스 예산 비중은 OECD 평균의 절반을 이제 넘어선 수준이다. 그러다 보니 노인 장기요양보험의 경우 필요한 노인은 전체노인의 15% 수준으로 추정되고 있지만 실제 보험의 대상자는 6% 수준으로 이는 같은 장기요양보험을 시행하고 있는 독일(11%)이나 일본(16.5%)에 턱없이 부족한 수준이다. 실제 장기요양급여 누적 신청자수는 2011년 6월말 기준으로 65만명에 달하고 있지만 등급을 받은 사람은 32만명으로 절반 수준에 불과하다. 또한 장기요양보험 등급기준도 높아 거동이 불편하여도 와상환자가 아닌 이상 등급외 판정을 받기 쉬우며 그렇게 등급외 판정을 받는 사람이 신청자 대비 32%에 달하고 있다.

더군다나 우리나라 고령화가 세계에서 가장 심한 것은 아니지만 세계에서 가장 빠른 속도로 진행되고 있다. 2000년에 노령인구 비율 7%를 넘어서 고령사회로 진입한 것에 이어서 2018년에는 14%로 고령사회, 2026년에는 노령인구 비율 20%이상의 초고령 사회로 진입할 것으로 예측되고 있다. 고령화 속도가 빠르다는 것은 그만큼 노인과 관련된 지역사회 복지욕구 역시 급격하게 증가할 것이라는 의미이다. 게다가 전통적으로 그런 복지욕구를 감당해왔던 가족 역시 급격한 변화를 겪고 있다. 90년대 중반만 하더라도 3~4인 가구가 전체 가구의 절반 이상을 차지했지만 2010년에는 1~2인가구가 과반수에 이르러 역전되고 있다. 이는 가구에서 1명이라도 돌봄이 필요로 해진다면 과반수의 가구는 소득활동을 포기해야 하거나 아예 돌볼 사람조차 없다는 뜻이다.

이토록 지역사회 욕구가 급격하게 증가하는 경향은 그동안 빠른 사회서비스 지출 증가 속도가 무색할 정도로 여전히 충족되지 못하는 지역사회 욕구는 줄어들기는커녕 늘어나고 있다고도 볼 수 있다. 즉, 그동안 사회서비스의 확대에도 불구하고 오히려 대응하고자 하는 문제는 줄어들기 보다 더 늘어났다고도 볼 수 있는 것이다. 우선적으로 적어도 OECD 평균 수준까지는 지출과 제도를 확대하고 장기적으로는 지속가능한 사회서비스 정책을 모색해야 할 필요성이 있다고 할 수 있다.

여성의 경우도 여전히 문제는 심각하다. 여성의 사회진출 측면에 있어서 경제활동 참가율은 2012년 현재 51.3%로 보통 6~70%에 달하는 다른 OECD 국가에 비하여 턱없이 낮은 수준이다. 이는 한편으로 여성에 대한 사회적 차별을 말해주기도 하지만 다른 한편으로는 여전히 양육 등 여성의 돌봄에 대한 부담이 적절하게 경감되고 있지 못하다는 의미이기도 하다. 이러한 문제는 현재 세계 최저 수준의 저출산을 낳고 있는 원인으로 지목되기도 한다. 따라서 여성이 자아를 실현할 수 있는 환경을 구축하기 위해서는 여성뿐 아니라 아동에 대한 복지의 확대가 필요하다고 할 수 있다.

청소년의 경우에 문제는 더욱 심각하다. 가장 극단적으로 나타나는 것은 청소년 자살 문제로 최근 10년새 청소년 자살율은 2배로 급증하여 청소년 사망원인 1위로 자살이 꼽히게 되었으며 통계상으로 거의 매일 한 명(0.97명)의 청소년이 자살하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이것은 우리나라 청소년들이 접하고 있는 극단적인 문제 상황을 나타내는 것이라고 할 수 있다. 우리나라 아동·청소년들은 OECD 국가들의 주관적 행복지수에 대한 조사에서도 조사대상 23개국 중 3년째 꼴찌를 차지하고 있다. 기본적으로 우리나라는 선진국 중에서 아동·청소년들을 가장 불행하게 느끼게 하고 있으며 이는 결국 극단적인 선택으로 이어지고 있는 상황인 것이다.

그 원인으로 자주 지적되는 것은 입시위주의 교육환경이다. 전인적인 성장이 아닌 줄세우기식 입시교육이 교육의 중심을 차지하다 보니 우리나라 청소년들은 점점 더 건강한 정서적 성장과는 거리가 멀어지는 것이다. 그 한편으로 나타나고 있는 것이 또한 학교 폭력 문제이다. 특히 대구시에서는 2012년 동안 10명이 넘는 학생들이 학교폭력 문제로 스스로 목숨을 끊었다. 청소년의 교육과 복지 정책의 획기적인 전환과 투자가 그 어느 때보다도 시급한 것이다.

박근혜 당선인의 지역복지 정책과 과제

우선 박근혜 당선인 공약 중 지역복지와 관련된 것을 살펴보면 정부가 더 많은 보살핌을 제공하겠다는 방향이 읽혀진다. 일단 폭증하는 사회적 욕구에 대해서 국가가 더 많은 책임을 지겠다는 의도가 보인다. 우선 장기요양보험의 경우에는 1~3등급 이외에 4, 5등급을 신설하여 신체적 장애가 있는 치매환자를 대상자로 우선 편입하겠다고 약속하고 있다. 그동안 1~3등급이 와상환자 위주로 오히려 더 많은 돌봄이 필요한 치매환자가 제외되고 있다는 문제점을 수용한 것이다. 또한 생활환경에 대한 점수를 포함시키고, 신체장애가 있는 독거노인이나 차상위 계층 노인 등도 대상자에 포함될 수 있도록 등급판정 기준을 조정하여 실질적으로 돌봄이 필요한 사람들이 돌봄을 받을 수 있도록 하겠다는 것으로 보인다.

장애인에 대해서도 복지를 대폭 증진시키겠다고 약속하고 있다. 그동안 욕구에 맞는 맞춤형 장애인 복지를 하는데 걸림돌이 되어온 장애인 등급제를 개선하고 장애인 자립을 촉진하는 정책을 중심으로 중증장애인 24시간 활동지원을 포함한 장애인 활동지원의 적용 대상과 급여량 확대, 장애인 부모를 위한 복지서비스 지원 확대, 발달 장애인 생활과 권리에 대한 국가와 지방자치단체 책임 명료화 등을 내세우고 있다. 또한 2018년까지 공공임대비율 확대로 장애인 대상 공공주택 보급을 활성화 하고 각종 재활 프로그램 확충, 권역별 재활병원 확충 등 재활 서비스의 확대 또한 공약으로 제시하고 있다.

그리고 사회복지직 공무원 확충, 사회복지시설 종사자 급여수준 체계화 등 처우 개선 등 복지인력에 대한 확대와 지원 대책과 함께 지자체 스스로 자율적으로 지역사업을 할 수 있도록 권한을 부여하면서도 최저생활 보장을 위한 복지사업은 중앙책임을 명확히 하겠다고 밝히고 있다. 현재 복지사업이 확대되면서 매칭식 지원 때문에 오히려 지방정부의 재정 부담이 급증하고 있는 현실에 대해서는 중앙정부가 확실히 책임질 것을 책임지면서 다른 한편으로 주민생활과 밀접한 부분에 대해서는 지역 자율적인 지역복지 사업을 할 수 있도록 자율권을 부여하겠다는 실질적인 분권형 지역복지의 방향을 밝힌 것이라고 해석할 수 있다.

여성과 아동과 관련된 부분은 더욱 과감한 지원의사를 밝히고 있다. 만 5세까지 무상보육을 보장하면서 매년 국공립 어린이집 50개소 신축, 기존 민간 보육시설을 100개소씩 국공립 전환 등 보육에 대한 국가 책임의 대폭 확대를 약속하고 있다. 또한 초등학생에 대해서는 밤 10시까지 온종일 돌봄교실을 제공하도록 하고, 국공립 어린이집의 시간제 보육서비스 의무화, 육아종합지원센터를 통한 보육관련 정보와 상담 제공, 가사와 돌봄이 동시에 제공될 수 있는 수요자 맞춤형 보육서비스 제공, 보육교사 급여 개선 등 다양한 형태의 보육서비스를 제공하면서 동시에 이용이 편리하고, 질좋은 보육서비스를 제공할 수 있는 정책 방향을 제시하고 있다. 경력단절 여성의 재취업을 돕는 새로일하기센터 확대와 함께 여성들이 일과 가정의 양립을 이룰 수 있는 환경을 조성하겠다는 의도를 보인 것이라 할 수 있다.

청소년에 대해서는 한편으로 다양한 진로 탐색과 경험의 기회를 제공하면서 다른 한편으로는 초등학교 국가 학업성취도 평가 폐지, 중학교 시험과목 감축, 대입제도 단순화 등 입시에 대한 부담을 경감한다는 방향을 제시하고 있다. 그리고 모든 초등학교과 중고등학교에 각각 체육 전담교사와 스포츠 강사를 배치 하는 등 배제되어 왔던 예체능활동을 강화하여 학생들의 건전한 발달을 도모하는 한편 학교 폭력 근절을 위한 CCTV 확대, 전문상담 및 치료인력 확충, 예방교육 강화 등을 통해 직접적인 학교 폭력 근절 대책을 또한 약속하고 있다.

하지만 이러한 약속이 얼마나 구체적으로 이행될지는 구체적으로 지켜봐야 할 것으로 보인다. 기실 이러한 공약들은 실질적인 이행 방안과 목표를 담고 있기 보다는 모두 한두줄로 간단하게 제시되어 있는 것이어서 각각의 공약과 방향이 얼마나 우선순위가 있는 것인지, 어떻게 얼마만큼 하겠다는 것을 알기는 어렵다. 보육과 관련된 일부 공약의 경우는 선언적인 수준에서나마 비교적 분명한 약속을 하고 있는 부분도 있지만 대부분의 공약들은 이행방안에 대한 상당한 연구가 필요하거나 대강의 방향만을 밝힌 것이 대부분이기 때문이다.

그리고 유념해야 하는 부분은 지역복지라는 것은 단순히 서비스의 종류와 양을 확대한다고 이루어지는 것이 아니라는 점이다. 특히 요즘과 같이 복지에 대한 관심으로 다양한 사회서비스가 늘어나고 있는 상황에서는 이러한 서비스들이 어떻게 통합적이고 체계적으로 제공될 수 있도록 할 것인가의 문제가 더욱 중요해 진다. 지역복지에 대한 전반적인 책임은 법적으로나 제도적으로 지방정부에게 부여되어 있지만 노인 장기요양보험은 건강보험공단, 장애인과 관련해서는 국민연금공단, 여성과 관련해서는 새로일하기센터 등 서로 다른 중앙부처와 지역 공공기관이 연관되어 있다.

그러다 보니 지역주민의 입장에서는 어떤 것이 필요할 때 어디를 가서 어떻게 신청할 수 있는지 알기가 어렵고, 운 좋게 하나를 알아서 신청하더라도 서비스를 받아도 단편적이며, 자격판정을 못 받으면 또다시 방치되는 경우가 대부분이다. 정보력 있고 눈치 빠른 사람은 이것저것 챙겨 받을 수 있지만 더 어렵고, 더 필요한 사람은 오히려 소외되기 쉬운 구조인 것이다. 이런 상황에서는 제 아무리 좋은 서비스를 만들고 늘려봐야 실제 주민들이 체감하기는 어려운 상황인 것이다.

주민을 책임 있게 보살피는 지역사회를 위한 혁신

따라서 다른 공약 사항을 이행하는데 있어서 먼저 모색되어야 하는 것은 지역주민이 자신의 상황과 욕구에 맞는 말 그대로 ‘맞춤형’ 서비스를 받기 위해서는 어떻게 해야 하는지 알기 쉽고, 이용하기 쉬운 지역복지 전달체계를 어떻게 구축하느냐 하는 것이다. 이미 많은 복지 선진국들은 이러한 문제들을 경험하고 다양한 서비스 확대와 함께 통합적인 서비스 체계를 만드는데 노력을 기울여 왔다. 모든 복지급여와 일자리 관련 서비스를 통합적으로 제공하는 영국의 확대고용센터(Job Centre Plus), 25개부처 150여가지의 다양한 복지서비스와 고용, 보훈 서비스를 한 곳에서 연결해주는 호주의 센터링크(CenterLink) 등이 그 좋은 예이다.

하지만 이러한 외국의 사례는 모두 그 나라의 독특한 사회서비스 구조에 기반을 두고 있기 때문에 우리나라는 현재 우리나라에 적합한 통합적 지역복지 전달체계를 모색하는 것이 필요하다. 복지부에서는 기존에 복지직 공무원 7천명 확대 계획과 더불어 시군구청에 설치되어 있는 희망복지지원단의 강화를 통해 이러한 기능을 수행하고자 하고 있지만 내부의 팀 하나를 설치하는 것으로 주민들이 체감할 수 있는 변화를 만들 수 있는데에는 한계가 분명하다. 또한 시군구청의 내부조직으로는 현재 각종 공단과 센터로 산재되어 있는 서비스를 통합적으로 연결하는 것을 기대하기가 어려운 것 역시 사실이다.

따라서 새정부는 지역사회 돌봄에 대한 국가와 지방정부의 책임을 강화하겠다는 정책 방향을 내세우고 있는 만큼 그러한 책임의 확대가 헛된 전시성 행정에 그치지 않고 지역주민이 실제 체감할 수 있도록 하기 위해서는 우선적으로 효과적인 통합적 전달체계 모델을 구축하는데 우선순위를 두어야 한다. 그럼으로 인해서 한편으로는 정책의 효고성을 배가시키는 것은 물론이요, 그렇게 체감할 수 있는 지역복지 구조를 만듦으로서 궁극적으로는 국민들이 안심하고 안정된 삶을 꾸릴 수 있는, 주민을 책임있게 보살피는 그런 지역사회를 만들어갈 수 있는 기초를 놓을 수 있는 것이다.

참고문헌

  1.  정경실. (2010). 노인장기요양보험제도의 성과와 향후 추진계획. 『보건복지포럼』, 168, 5-9.
  2.  선우덕. (2008). 한국 노인장기요양보험제도의 실상과 발전적 모색. 『한국사회복지학회 학술대회 자료집』, 499-515.
  3.  새누리당, (2012). 제18대 대통령선거 새누리당 정책공약:세상을 바꾸는 약속 책임있는 변화. 새누리당

기고 대경포럼 81호

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