통합사례관리를 위한 거버넌스 구조 구축: 지역 복지전달체계 혁신방안의 모색

우리나라는 최근 10여 년간 급속한 사회의 변화로 인하여 다양한 사회서비스에 대한 욕구가 급격히 증가하고 있으며 이에 대응하여 이미 사회서비스의 확대는 빠르게 진행되어 왔다. 이러한 사회서비스 욕구의 증가와 제도적 대응의 본격화는 그만큼 효과적 전달체계 구축에 대한 관심의 증가를 불러오고 있으며 2000년 이후 사회복지사무소 시범사업, 시군구 주민생활지원 행정 개편 등에 이어 희망복지지원단을 통해 복합적 욕구를 가진 대상자에게 지역내 자원과 서비스를 연계하여 제공하는 통합사례관리가 도입되고 있다. 하지만 여전히 공공부조를 중심으로 한 선별적인 지역복지 행정의 한계는 계속되고 있다. 따라서 본 연구에서는 전달체계상에서 나타나고 있는 현 사회서비스 전달체계의 주요문제를 체계적으로 검토해 본 후 지역 복지전달체계의 혁신의 원칙과 방향을 수립한 후 거버넌스 구조의 혁신을 통한 통합사례관리 모형을 모색해보고자 한다. 이를 통해 지방정부를 중심으로 지역 내 민관 복지자원들이 포괄적 협력관계를 구축하고 이를 기반으로 한 통합사례관리를 체계를 통해 이용자 중심의 연계가 이루어질 수 있는 방안을 제안하고, 이러한 접근이 이전의 분절적 접근의 한계를 뛰어넘으면서 이용자에 대한 서비스 보장과 효과적인 질관리가 가능함을 논의하고자 한다.

 우리사회에서 최근 10여 년간 급격한 사회변화로 인하여 다양한 사회적 욕구가 급격하게 증가하고 있다. 고령화가 다른 나라에 비해 이른 것은 아니지만 고령화 속도는 세계적으로 가장 빠르게 진행되고 있고, 이는 그만큼 사회적 욕구의 급증을 의미하며, 특히 압축적 경제성장 과정에서 노인의 소외와 배제가 당연시된 우리나라에서는 특히 더 심각한 사회적 도전을 안겨주고 있다(이혜경, 2002). 반면 전통적으로 이러한 욕구를 감당하였던 가족의 규모는 급격히 축소되어 이미 2010년에는 전체 가구의 절반 가까이가 1~2인 가구로 변화하였고(통계청, 2012), 이는 가구 구성원 중 한 명이라도 보육이나 장애 등의 필요가 있을 때 가족 내에서 감당하지 못하고 직접적으로 사회적 욕구로 표출될 수밖에 없다는 것을 의미하는 것이다.

이러한 사회적 욕구의 증가에 따라 사회서비스 역시 지속적으로 확대되어 왔다. 대표적으로는 200871일부터 시행된 노인장기요양보험제도와 더불어 2007년에는 사회서비스 전자바우처 사업이 실시되어 현재 노인돌봄종합서비스, 장애인활동지원사업, 산모·신생아도우미사업 등 8개 전자바우처 사회서비스 사업이 시행중에 있다. 그 외에도 보건복지부를 비롯한 국가보훈처, 여성부, 고용노동부, 교육과학기술부, 행정안전부 등 모든 정부부처에서 시행중인 복지급여와 서비스를 모두 합치면 개수만 289가지에 달하고 있다(강신욱 외, 2011).

이와 더불어 우리나라에서 복지전달체계 개편에 대한 논의와 시도 역시 꾸준히 이루어져왔다. 1995년에서 1999년까지 보건복지사무소 시범사업이 시행되었으며 2004년에서 2006년까지는 사회복지사무소 시범사업이 진행되었으나 모두 시범사업으로 그치고 말았다. 20067월부터는 사회복지 부문에서 처음으로 전국적인 전달체계 개편 시행되어 시군구읍면동의 지방행정에 협의의 사회복지를 넘어서 통합적인 공공서비스 중심의 개념으로 주민생활지원서비스를 도입되고 최근에는 지자체 복지인력 증원계획과 함께 변화된 사회복지 환경에서 전달체계를 혁신할 핵심 수단으로 통합사례관리를 내세우기 시작하였다. 이는 복합문제를 가진 복지대상자에게 복지보건고용주거교육 등의 통합 서비스를 제공하기 위하여 지역내 공공 및 민간자원을 연계·조정하는 것으로(국무총리실, 2011: 참고자료 p. 5) 지자체 복지인력 증원과 함께 기존의 서비스 연계팀이 확대·강화된 희망복지지원단에 그 역할이 부여되었다.

하지만 이러한 통합사례관리는 여전히 저소득 기초수급대상자를 주로 표적으로 하고 있으며 사실상 부양가족 등을 이유로 수급에 탈락한 비수급 빈곤층이나 급여 수준이 낮아 충족되기 어려운 욕구를 민간자원을 동원하여 메꾸는 땜질관리로 기능하고 있는 것이 사실이다(김보영, 2011). 다시 말해 급증하는 사회서비스들을 이용자 중심으로 통합적으로 제공하는 의미의 통합사례관리와는 거리가 멀고 여전히 공공부조 중심 행정의 연장이며 실질적으로는 취약한 공공부조의 기능을 보완하는 수단으로 자리하고 있다는 것이다.

이러한 한계는 사회보장기본법의 전면개정과 함께 현 정부에서 생애주기에 나타나는 보편적인 욕구에 대응하는 소득과 서비스 보장을 통해 평생사회안전망을 구축하고자하는 정책방향과 모순될 수밖에 없다. 따라서 본 논문에서는 전달체계상에서 나타나고 있는 사회서비스의 주요문제를 다시 체계적으로 검토하여 이를 기반으로 지역 복지전달체계의 혁신의 원칙과 방향을 수립한 후 보편적인 서비스 보장이 될 수 있도록 거버넌스 구조의 혁신을 통한 통합사례관리 모형을 모색해보고자 한다. 사회서비스의 문제 진단에 있어서 사회서비스가 주로 전통적인 가족이나 이웃같은 비공식적인 지원망에 의한 보살핌의 기능을 사회화한 것이라고 할 때(이혜경, 2002: 149) 그 중 가장 큰 부분을 차지하게 되는 노인 돌봄을 중심으로 살펴보고자 한다. 이 부분이 급속한 고령화와 함께 장기요양보험제도, 노인돌봄종합서비스 등을 시작으로 가장 빠르게 확대되고 있는 영역이라는 점에서 사회서비스 전달체계 문제 역시 가장 분명하게 드러내고 있다고 할 수 있다. 이어서 거버넌스 구조의 혁신을 통해서 지자체를 중심으로 지역 내 민관 복지자원들이 포괄적 협력관계를 구축하고 이를 기반으로 통합 사례관리 체계를 수립하여 이용자 중심의 민관 서비스 연계가 이루어질 수 있는 방안으로 지역사회지원이음터설립을 제안하고 이러한 접근이 어떻게 이전의 분절적 접근의 한계를 뛰어넘으면서 이용자에 대한 서비스 보장과 효과적인 질관리가 가능할 수 있는지를 논의하고자 한다.


김보영. 2013. “통합사례관리를 위한 거버넌스 구조 구축: 지역 복지전달체계 혁신방안의 모색”. 『한국사회복지조사연구』 36. pp. 205-236

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