사회서비스 정책 국제비교를 위한 분석틀

1. 서론

사회서비스의 문제는 우리나라뿐만 아니라 세계적으로도 점점 더 중심적인 정책문제가 되어가고 있다. 우리나라에서는 세계 최저 수준의 출산율, 가장 빠른 속도의 고령화, 이혼의 증가로 인한 한 부모 가정의 증가, 맞벌이가구의 증가 등으로 돌봄의 문제는 이미 심각한 사회문제로 받아들여지고 있다(김영미, 2009). 이 중 무엇보다도 고령화로 인한 노인인구 증가와 그에 반하여 줄어들고 있는 가족의 돌봄은 노인 돌봄의 문제를 더욱 심화시키고 있다. 이와 같은 문제는 비단 우리나라에 국한되어 있지는 않다.

 OECD(2011)에서는 돌봄 비용에 대한 압력이 지속적으로 증가할 것이라고 네가지 이유를 들어 전망하고 있다. 첫째 나라 마다 인구 고령화의 속도는 다르더라도 인구의 변화는 어쨌든 향후 노인 돌봄에 대한 요구를 모든 사회에서 증가할 것이며, 둘째, 가족 규모의 감소, 거주 형태의 변화, 노동시장 참여의 증가 등은 가족의 돌봄을 감소시킬 것이며 제도적 돌봄에 대한 요구를 증가시킬 것이다. 그리고 셋째, 사회의 부가 늘어남에 따라 사람들은 더 나은 질의, 요구에 맞는 사회적 돌봄을 원할 것이고, 보다 이용자 중심적이고 협력적인 서비스를 요구할 것이다. 넷째, 기술적 변화는 집에서의 돌봄 가능성을 강화시키지만 다른 방식의 접근을 요구할 것이고, 이는 돌봄 서비스에 대한 개선 요구를 증가시켜 비용을 상승시킬 것이라는 설명이다.

결국 이러한 비용을 어떻게 재정적으로나 경제적으로 지속가능하게 유지할 것인가는 미래의 정책적 핵심 목표가 될 것이라고 전망한다(OECD, 2011). 하지만 결국 이 문제에 대응하는 돌봄의 비용은 궁극적으로 사회적인 문제가 된다(Simonazzi, 2009). 사회적으로 얼마나 많은 자원을 노인의 돌봄에 투여할 의도가 있는가, 돌봄에 대한 비용을 어떻게 나눌 것인가에 의하여 돌봄 비용의 사회적 부담 정도가 결정될 것이며 그에 따라 제도적으로 조세, 사회보험, 개인 기금 등의 재원을 통해 배분될 것이기 때문이다. 그 상대적 부담의 비율은 돌봄의 체제를 어떻게 구축할 것인가에 대한 사회적 합의의 산물이 된다.

기실 이러한 문제는 정책에 있어서 핵심적인 관심사는 아니었다. 서구 국가에서 세계 2차 대전 이후 복지국가 황금기에서도 돌봄의 문제는 일반적으로 가족 내 여성이 비공식적으로 수행하는 영역이었지만 20세기말부터 변화가 시작되었다(Pfau-Effinger, 2005). 노동시장에서 전통적으로 배제되어 있던 여성의 참여가 시작되면서 돌봄의 영역 역시 비공식 영역에서 공식화된 영역으로 전환되기 시작한 것이다. 이는 최근 지난 10여 년간 서구의 복지국가에서 중요한 변화를 만들어 내었다. 일부 복지축소가 이루어지는 가운데에서도 대부분의 국가에서 돌봄에 관한 사회서비스는 증가세를 보인 것이다. 하지만 여전히 증가하는 욕구에 비하여 대부분의 국가에서는 공식적인 돌봄 공급에 어려움을 겪고 있으며 이에 따라서 돌봄의 확대와 함께 많은 개혁이 동반되고 있기도 한 것이다(Pavolini and Ranci, 2011).

이러한 돌봄을 정책적 범위로 따져보면 매우 광범위할 수 있다. 노인에 대한 돌봄에 국한시켜도 마찬가지이다. 돌봄은 그 공급과 비용에 있어서 다양한 측면의 문제를 동반하고 있고, 따라서 다양한 층위의 제도들이 포함될 수 있다. 이에 대해 EU(1999)에서는 관련 제도의 영역을 소득지원(income support), 보건의료(healthcare), 노인 사회서비스(social services for the elderly)로 크게 구분하였다. 하지만 소득지원은 연금 등 소득보장 영역에서 그리고 보건의료는 건강보험 등 보건의료정책에서 별도로 다루어지고 있는 경향이 있으므로 여기에서는 노인 사회서비스에 초점을 맞추고자 한다.

특히 노인 사회서비스 중에서 제도적으로 가장 핵심적인 영역인 일상생활지원서비스에 초점을 맞추게 될 것이다. 일상생활지원서비스란 영속적인 기간 동안 일상적인 삶의 다양한 측면에서 지원이 필요한 사람을 위한 돌봄으로 일반적으로는 목욕, 옷 입기, 식사하기, 잠자리 들고 나기 등과 같은 일상생활 활동(activities of daily living, ADL)에 대한 도움을 말한다(OECD, 2011). 이러한 일상생활지원서비스 제도를 어떻게 구축하느냐는 그 나라의 사회적, 도덕적, 정치적 환경에 따라 달라지며 그에 따라 저소득층을 집중적인 대상으로 할 것인지 아니면 보편적인 대상을 포괄할 것인지, 서비스를 직접 제공할 것인지 아니면 서비스를 구매할 수 있는 현금을 제공할 것인지 등이 결정될 것이다.

이 분야에 대한 관심과 중요성은 날로 증가하고 있지만 그동안 국제비교연구는 복지국가의 유형이나 사회보장체제에 국한되어 있는 경향이 있었다(김용득·김은정·조남경, 2013). 특히 돌봄의 영역은 그 형태나 유형이 정형화되어 있지 않기 때문에 비교에 어려움이 있으며 법제도와 개념적인 규정, 비교 가능한 데이터의 부족으로 더욱 연구에 한계가 있었던 것이 사실이다(Bettio, 2004). 더군다나 돌봄의 영역 중에서도 아동 보육에 비해 노인은 더욱 관심이 적었다(Bettio and Plantenga, 2008).

따라서 각 주요 국가의 노인 일상생활지원서비스 제도를 비교분석하고자 하는 본 연구에서는 각 국가에 대한 고찰에 앞서서 비교를 위한 틀을 도출해 보고자 한다. 이 분석틀을 도출하기 위해서 일상생활지원서비스에 대해 OECD(OECD, 2005, 2011; 김용득 외, 2013), EU(1999) 등에서 수행된 주요한 국제비교연구들을 참고하였다. 기본적인 틀은 복지제도의 분석틀로 자주 사용되고 있는 Gilbert & Terrell(2005)의 할당의 기반, 급여의 종류, 전달체계, 재정방식의 틀을 따르면서 특히 서비스 영역에서 쟁점이 되고 있는 품질관리를 더하여 5개의 측면으로 구분해보았다. 그럼 각 측면을 순서대로 살펴보도록 하겠다.


김보영. 2014. “사회서비스 정책 국제비교를 위한 분석틀”. 박수지 외. 「사회서비스정책 비교 연구 – 사회보장정책 비교연구 5차년 과제」. 한국보건사회연구원

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