통합적 공공 복지전달체계를 위한 조건: 영국 사례 연구

우리나라에서 통합적인 공공 복지전달체계 구축을 위한 시도는 통합사례관리까지 지속적으로 이루어지고 있고, 특히 최근 ‘커뮤니티 케어’와 관련해 중요성을 더해가고 있다. 하지만 대부분 부분적인 조직개편에 그 치거나 민간자원의 동원에 그치고 있는 것이 현실이다. 이에 본 연구에서는 사회서비스 정책 발전에 있어서 통합적 개혁의 경험을 가지고 있는 영국의 보건의료와 사회서비스의 통합적 접근 사례, 우리나라 통합사례 관리와 유사한 문제경험가족 프로그램 사례를 각각 런던 자치구와 지방의회를 방문하여 조사하였다. 그 결 과 통합적 전달체계를 실현하기 위해서는 인력, 조직, 재정 등 제도적 장벽의 종합적인 해소가 시급하고, 관 련된 전문 집단과 기관간의 분명한 목표 공유와 파트너십 구축이 필요하며, 사례에 대한 정보 공유 체계와 기술적 지원이 뒷받침되어야 함을 발견할 수 있었다.

주요어: 복지 전달체계, 커뮤니티 케어, 영국 사회서비스, 사례 연구

1. 서론

우리나라에서 통합적인 공공 복지전달체계 구축은 사회정책 발전에 있어서 지속적인 과제로 제기 되고 있다. 1995년 보건과 복지를 연계하는 보건복지사무소 시범사업 이후 2004년에는 복지분야의 통합적 전달체계를 구축하기 위한 사회복지사무소 시범사업이 시도되었고, 2007년에는 복지를 비롯한 보건, 주거, 고용, 평생교육, 생활체육, 문화, 여가 등 이른바 8대 서비스의 통합적 접근을 위한 주민생활지원서비스 개혁이 있었다. 2012년에는 복합적 욕구를 가진 대상자에게 ‘통합사례관리’를 제공하여 지역단위로 통합적인 서비스를 제공하기 위한 ‘희망복지지원단’이 전국 시군구에 설치되 었고, 2016년에는 ‘읍면동 복지허브화’가 추진되면서 읍면동 단위까지 ‘통합사례관리’가 확산되었 다. 2017년 문재인 정부 이후에는 이것이 ‘찾아가는 보건･복지서비스’라는 이름으로 전국 3,503개 읍면동에서 시행 중에 있다(보건복지부, 2018a).

통합적 복지전달체계 구축을 위한 시도는 올해 보건복지부(이하 복지부)에서 지역사회 중심의 복 지체계의 일환으로 ‘커뮤니티 케어(community care)’를 새정부의 정책방향으로 전면화시키면서 다 시금 중요성이 대두되고 있다. 복지부의 정의에 따르더라도 커뮤니티 케어는 “돌봄(Care)을 필요로 하는 주민들이 … 지역사회(Community) 에 거주하면서 개개인의 욕구에 맞는 복지급여와 서비스 를 누리고, 지역사회와 함께 어울려 살아가며 자아실현과 활동을 할 수 있도록”하는 것을 의미하는 데(보건복지부, 2018b: 2) “개개인의 욕구에 맞는 복지급여와 서비스를 누리”기 위해서는 기존의 제 도별, 부처 및 부서별로 분절되어 있는 서비스를 대상자 중심의 통합적 접근이 가능하도록 하는 것 을 의미하기 때문이다.

하지만 이렇게 지속적으로 통합의 문제가 제기되는 배경에는 그만큼 우리나라 복지체계가 분절 적으로 발전하는 가운데 전달체계 개혁은 혼란을 거듭해왔기 때문이다(김보영, 2015). 통합적 접근 이 발전되고 있는 와중에도 더 많은 개별적 서비스들이 서로 다른 체계와 기준을 가지고 새롭게 확 대되고 있으므로 또 다른 통합적 접근의 필요성이 새롭게 제기되고 있다. 더욱이 최근에는 현금급여 제도보다도 사회서비스 중심의 제도 발전이 이루어지면서 결국 대상자에게 전달되면 분절이 큰 의 미가 없어지는 현금급여와 달리, 서비스는 분절의 문제가 효과를 반감시키는 결정적 장애가 될 수밖 에 없기 때문에 통합적 접근의 문제는 더욱 중요해 진다. 그럼에도 다양한 주체 간의 협력과 통합이 강조되는 가운데에서도 이러한 변화가 실질적으로 일어나지 못하고 결국 관료제적 분절의 지배적 인 모습은 지속되고 있다.

이러한 전달체계 통합을 위한 시도가 당위적인 수사에 그치는 것이 아니라 실질적인 효과를 나타낼 수 있으려면 어떤 구체적인 변화가 필요한지를 고민해야 할 것이다. 그래서 본 연구에서는 사회 서비스 정책 발전에 있어서 통합적 개혁과 경험을 축적하고 있는 영국의 사례를 고찰해보고자 한다. 올해 제기되고 있는 커뮤니티 케어에 있어서도 영국은 가장 일관된 정책으로 추진해온 사례로 꼽히 는 등(공선희, 2015) 전달체계 문제에 있어 좋은 참고 사례가 될 수 있다. 특히 복지국가의 선도적인 역사를 가지고 있는 유럽국가 중에서도 지방분권적 경향이 매우 강한 다른 국가와 달리 중앙집권적 경향이 강하여 역시 중앙집권적 특성이 뚜렷한 우리나라 전달체계 문제에 있어 더욱 유용한 시사점 을 던져줄 수 있다.

하지만 기존의 문헌에서는 영국의 사례를 보더라도 문헌적인 접근이 지배적이어서 실질적인 함 의를 찾는데 제한이 있었다. 본 연구에서는 실제 통합적 접근을 실천하고 있는 런던시 자치구와 지 방지역 의회 등 두 곳의 지방정부를 방문하여, 영국에서 전통적으로 논의가 집중되어 온 보건의료와 사회서비스의 통합적 접근 사례, 그리고 최근 통합적인 가족개입서비스의 일환으로 시도된 문제경험가족 프로그램(Troubled Family Programme)의 사례를 살펴보았다. 사례 지역에 대하여 관련 문 헌과 함께 직접 방문을 통한 관계자 인터뷰를 종합적으로 검토해 보다 심층적이면서 현장 중심의 분 석을 시도해보고자 한다. 먼저 통합적 공공 복지전달체계의 의미를 살펴보기 위해서 영국 통합적 전 달체계의 역사적 발전과 의미를 살펴보고, 이와 비교하여 우리나라 통합적 전달체계의 시도와 한계 를 짚어보도록 하겠다.

김보영. 2018. “통합적 공공 복지전달체계를 위한 조건: 영국 사례 연구”.「한국사회정책」25(2), pp. 403-428.