영국의 사회복지에서 중앙정부는 보건의료, 소득보장, 고용 등을 담당하는 반면 지방정부는 초·중등교육, 사회적 돌봄 등의 사회서비스를 담당한다. 영국의 지방정부는 도시 지역과 지방 지역 등에 따라 여러 유형으로 나뉘는데 이에 따라 사회복지 관련 역할과 책임에는 차이가 있다. 지방정부에 대한 중앙정부의 재정 지원은 지방 재정 획정을 통해 결정되며, 지방정부의 자체 세수는 지방의회세와 보유사업세로 이루어져 있다. 지방 재정 체계는 보수당의 정책 방향에 따라 개편되었는데 이러한 변화는 중앙정부의 정책 방향이 어떻게 지방 재정 체계에 반영될 수 있는지를 볼 수 있는 흥미로운 사례가 될 것이다.
1. 서론
영국은 사회복지 영역에서 중앙정부와 지방정부의 역할 분담이 다소 분명한 편이다. 중앙정부는 주로 국민건강서비스(NHS: National Health Service)를 중심으로 한 보건의료, 연금 및 각종 현금 급여 제도로 구성된 소득보장, 잡센터플러스(JobcentrePlus)를 중심으로 한 고용서비스, 그리고 고등교육 등을 담당한다. 지방정부는 초·중등교육과 사회적 돌봄(social care)으로 대표되는 사회서비스를 담당한다(CLG, 2014, p. 22). 이러한 역할 분담 아래 지방정부의 지출은 영국 전체 공공 지출의 4분의 1 가까이를 차지하고 있다(MHCLG, 2018b, p. 1).
중앙과 지방의 복지 분담에 따라 중앙정부는 NHS(보건의료), 잡센터플러스(고용서비스) 등을 중심으로 한 행정 체계를 가지고 있지만, 지방정부의 구조나 재정 분담 체계는 좀 복잡하다. 게다가 2007년 금융위기 이후 집권한 영국의 보수당 정부가 재정 감축을 매우 강하게 밀어붙이면서 지방 재정은 상당한 어려움을 겪고 있다. 2010년에 보수당 정부는 새로운 재정정책 기조인 예산책임헌장(Charter for Budget Responsibility)을 발표하고, 5년간 공공 부문 부채 감축 계획을 수립하여 2016-17년 회계연도까지 균형재정 달성을 추진했다(CLG, 2014, p. 24). 균형재정을 세금 인상이 아닌 공공 지출 감축을 통해 달성한다는 정책적 원칙 아래 2011년부터 2014년까지 4년간 평균 26%의 중앙정부 지원이 감축되여 전체 지방 재정 규모가 14% 줄어드는 결과를 낳았다.
이러한 재정 변화는 사회적 돌봄을 담당하는 지방정부에 큰 어려움을 안겨주었다. 고령화 등으로 인해 돌봄에 대한 욕구는 증가하는데 이에 맞춰 예산이 늘어나기는커녕 급격하게 감소하는 상황을 맞이한 것이다(Cromarty, 2018, pp. 8-11). 영국에서도 고령화가 진행되고 있다. 2005년에서 2015년까지 10년간 영국 전체 성인 인구가 8% 늘어날 동안 돌봄 욕구가 가장 큰 85세 이상 인구는 31%로 3배 이상 증가했다. 하지만 2010년부터 추진된 재정 감축으로 인해 지방정부에 대한 중앙정부 지원은 2010-11년에서 2017-18년까지 실질 가격 기준으로 49.1%가 삭감되었고, 지방정부의 핵심 서비스 예산은 28.6%가 감소하였으며, 이로 인해 성인 돌봄 지출은 5.8% 감소한 것으로 나타났다.
결과적으로 보면 성인 돌봄 지출 감소 폭은 전체 재정 감축 규모에 비해 상당히 작은 편이다. 이는 성인 돌봄에 법적 의무를 지는 지방정부가 다른 예산을 줄여서라도 성인 돌봄 예산 감축분을 최소화했기 때문이다. 즉 지역사회의 돌봄 욕구에 직면하여 그 욕구의 증가를 경험하고 있는 지방정부가 그 욕구에 최대한 대응하려고 예산을 조정해 온 결과인 것이다. 그래서 최근 영국 감사원(NAO: National Audit Office)은 예산 감축이 주로 도시 계획·개발(53%), 주거(46%), 도로·교통(37%), 문화·여가(35%) 등에 집중되어 지방정부의 기능이 사회적 돌봄에만 집중되고 있다며 경고했다(Gareth, 2018).
그런데 이러한 상황을 피상적으로만 보면 여러 가지 의문이 남는다. 우리나라에서도 최근 새롭게 도입되는 사회복지급여 예산의 기준보조율을 둘러싼 중앙과 지방의 분담 문제가 크게 쟁점이 되고 있지만 이렇게 급격한 예산 감축을 생각하기는 어렵다. 또 중앙정부 사업 집행이 대부분을 차지하는 우리나라 지방정부 복지행정의 입장에서는 이렇게 지방정부 책임을 수행하기 위해 예산을 조정한다는 것도 상당히 생소한 일이다. 따라서 영국에서 왜 이러한 상황이 벌어지는지를 이해하려면 영국의 중앙·지방 분담 구조하에서 지방정부의 구조와 재정 체계를 이해할 필요가 있다. 이러한 이해를 통해 영국에서는 중앙정부가 정책 방향에 따라 어떻게 지방 재정을 통제하는지를 엿볼 수 있고, 이를 통해 우리 지방 재정의 대안을 생각하는 데 있어 더 넓은 시야를 가질 수 있을 것이다.
이제 영국 중앙정부와 지방정부의 사회복지 역할과 재정 분담 체계를 알아보기 위해 먼저 영국 지방정부의 구조와 기능을 살펴보겠다. 여기서는 영국 지방정부의 재정 체계가 보수당 정부의 정책 방향에 따라 어떻게 변화하였는지가 흥미로운 부분이 될 것이다.
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김보영. 2018. “영국의 정부 간 복지 재정 분담 및 행정 체계”. 「국제사회보장리뷰」6. pp. 17~28.
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